Minister Ollongren vindt dat gemeenten meer moeten bouwen aan de randen van de stad. Het Rijk heeft na jaren van teruglopende (V)RO(M)-budgetten de ruimtelijke ordening in de crisisjaren min of meer volledig losgelaten en richt zich kortweg enkel nog op de ruimtelijke inpassing van de functies waar ze zelf verantwoordelijk voor is, zoals snelwegen en kustveiligheid. Woningbouwprogrammering, migratiesaldo nul en dergelijke ‘gaan we allemaal niet meer doen’, ik hoor het de toenmalige Directeur RO van I&M nog zeggen. Provincies willen al jaren vooral bouwen in de bestaande stad, tot wel 80%, en hebben in de crisisjaren – gedreven door (inmiddels bijgestelde) demografische prognoses- gemeenten verzocht om al dan niet in onderling overleg hun woningbouwplannen te schrappen en/of in de ijskast te zetten.
Grondposities, planvoorraad en bouwvergunningen
Er staat nog voor ca. € 8 miljard aan te verkopen grondposities op de balans bij gemeenten, bij de grotere bouwers/ ontwikkelaars nog eens ca. € 4 miljard, bij woningcorporaties ca. € 1 miljard4 en ongetwijfeld nog voor vele miljarden bij uiteenlopende typen investeerders en speculanten en potentiële eigenaar/ gebruikers. Ook zijn er nog steeds tal van gemeenten met een planvoorraad waarmee ze nog zeker 10 jaar vooruit kunnen, hoewel iets minder vaak dan in het verleden via actieve bouwgrondproductie door de gemeente zelf. Een substantieel deel van deze locaties ligt in het buitengebied, zoals wij zien bij de vele grondportefeuilles die wij jaarlijks voor opdrachtgevers analyseren. Van een schreeuwend tekort aan ontwikkellocaties is in onze optiek op de meeste plekken voorlopig nog geen sprake, hoewel het zonder actief gemeentelijk grondbeleid (en bijbehorende instrumenten) toch vaak lastiger is om met name de grotere locaties van de grond te krijgen, in het bijzonder bij versnipperd eigendom. We zien de oproep van de Minister dan ook vooral als een uiting binnen het traditionele patroon van een vastgoedcyclus: de realisatie van nieuwe woningen loopt altijd een paar jaar achter op de vraag.
Meer bouwen
De bijzonderheid is nu dat de huidige, mede door een historisch lage rente ingegeven piekvraag, in combinatie met een inhaalvraag vanuit de crisisjaren, samengaat met recente aanpassingen van demografische prognoses over de structurele ontwikkeling van het aantal huishoudens, kortweg het aantal benodigde woningen. Er is een grote conjunctuur gedreven vraag, maar de structurele behoefte is ook weer ineens groter, een onverwachte samenloop die de veelgehoorde roep om ‘bouwen, bouwen, bouwen’ heeft aangewakkerd en daar worden dan ook al veel zeilen voor bijgezet.
Opvallend is wel dat het aantal afgegeven bouwvergunningen over 2016 is afgenomen ten opzichte van 2015, waarop in 2017 de alarmbellen gingen rinkelen bij Bouwend Nederland. Dit is in onze optiek moeilijk verklaarbaar vanuit het traditionele patroon. Het aantal bouwvergunningen over 2017 is echter uitgekomen boven de 70.000 op grofweg het niveau van 2003. Kijkend naar de afgelopen 15 jaar is dat geen onaardig aantal. Het is de vraag of het aantal bouwvergunningen van bijna 100.000 in piekjaar 2006 weer in zicht gaat komen in de komende jaren. De huishoudensgroei lijkt nu toch echt langzaam te gaan afvlakken, hoewel daarin uiteraard grote regionale verschillen zijn.
Nu of nooit
Er komt een moment dat de rente gaat stijgen, de onzekerheid weer om zich heen slaat, de vraag naar woningen gaat afnemen en de prijzen weer gaan dalen. De woningbouw zal dan wellicht net weer op recordhoogte zijn en het afboekfeest kan weer beginnen. De matig gelegen uitleglocaties die (indachtig de oproep van de Minister) dan mogelijk net weer uit de ijskast zijn gehaald zullen naar verwachting als eerste stagneren en het wordt weer tijd voor aanjaagteams en ‘nieuwe verdienmodellen’ (kent u ze nog?), maar dan 2.0 of 3.0. Gegeven de in Europees perspectief nog altijd hoge (aanvangs) schulden van woningeigenaren in ons land zal een groot deel van de woningeigenaren dan wellicht weer onder water staan en niet willen of kunnen bewegen, wat de malaise vervolgens weer versterkt.
De eigenlijke ambitie bij provincies en gemeenten zal vanuit RO-overwegingen blijven om meer te bouwen in de bestaande stad. Binnenstedelijke grond- en vastgoedposities die voor of tijdens de crisis zijn ingenomen, alsmede sloop/ nieuwbouw van verouderde (corporatie) complexen, zijn nu in principe kansrijker dan ooit om op te pakken gezien de herontwikkelwaarde in de huidige markt. Daarbij ligt de tijd van rijkssubsidies (ISV) achter ons en zullen projecten in de regel financieel hun eigen broek op moeten houden, een enkele uitzondering daargelaten. In die zin is het voor sommige binnenstedelijke locaties misschien wel nu of nooit. Gelukkig worden er tal van binnenstedelijke projecten succesvol opgepakt en zitten er (juist ook in Amsterdam en Utrecht) nog tal van prachtige, grootschalige binnenstedelijke projecten in de pijplijn, veelal op voormalige industrieterreinen.
De structurele issues
Toch bouwen we met z’n allen nog te weinig in de stad lijkt het, waarom? Gebrek aan locaties is maar ten dele het issue, daarbij is de beschikbaarheid van locaties en de herontwikkelmogelijkheden ook afhankelijk van de randvoorwaarden en de prikkels die het systeem biedt. Wij zien een aantal structurele issues die het bouwen in de stad bemoeilijken:
1. Het ontbreken van serieus
nieuw geld voor binnenstedelijke gebiedsontwikkeling vanuit de Rijksoverheid en de provincies, ondanks allerlei goedbedoelde aanjaagteams, garantieregelingen en startersleningen. Het maakt nogal wat uit voor de financiële haalbaarheid of een te (her)ontwikkelen locatie wordt verworven/ingebracht tegen € 10 per m2 of € 1.000 of meer per m2. Daarbij is het verhogen van dichtheden vaak niet gewenst of niet goed mogelijk, waardoor er geen business case is.
2. De verplichting voor woningcorporaties
om hun bezit op marktwaarde in verhuurde staat te waarderen.
Op zich goed dat hiermee inzicht ontstaat in de inbrengwaarde van
(te slopen) corporatiebezit, maar hiermee worden veel binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen wel onrendabel (of leidt dit tot ongewenste boekverliezen bij corporaties). Die corporaties hebben in de grote
steden vaak de slechtere helft van de woningvoorraad in eigendom en zijn daarmee sleutelspelers voor stedelijke vernieuwing en nieuwbouw.
3. Diezelfde corporaties zijn met handen en voeten gebonden om het alom besproken middensegment te bedienen, ondanks dat ze dat graag zouden willen, getuige ook recente oproepen vanuit Aedes.7 We hebben ons daar collectief bij neergelegd lijkt het wel, maar het probleem van het middensegment is in mijn beleving in beginsel meer een reguleringsopgave dan sec een bouwopgave. Bijbouwen duurt lang en het is sterk de vraag of het 15 jaar vastleggen van de (midden) huur – zoals nu veel wordt geopperd – een structurele oplossing is.
4. Daarbij speelt ook dat veel corporatiehuurders een woning hebben die niet goed bij hen past, qua inkomen (te hoog of te laag)8 of qua grootte. De prikkel om te blijven zitten is daarmee groot en de verhuismobiliteit dus (zeer) laag. Daarmee is de huidige benutting van het corporatiebezit suboptimaal. Het ontbreekt de corporaties aan een instrument als
een periodieke inkomenstoets en/of mogelijkheden binnen het huurrecht om daar echt op te kunnen sturen (de huidige inkomensverklaring is
een stap in de goede richting, maar blijft grof). Het corporatiebezit zit daarmee grotendeels op slot, waardoor gemeentebesturen naar radicale oplossingen grijpen – noodgrepen? – om lage en middeninkomens voor de stad te behouden, zoals in Amsterdam: bij nieuwbouw 40% sociaal, 40% middensegment en slechts 20% vrij. Hoewel een dapper besluit, wordt hiermee juist ook een aantal binnenstedelijke herontwikkelprojecten de nek omgedraaid (we kennen concrete voorbeelden).
5. Trage procedures zijn al vaak genoemd als probleem, maar daar is al veelvuldig over geschreven dat als je het afpelt de lengte van de procedures zelf wel meevalt. Het issue zit hem meer in het grote aantal verplichte onderzoeken en het lange overlegcircus. Deze lange planvormingstrajecten zijn enerzijds onvermijdelijk in een democratische rechtsstaat en het vele aantal stakeholders waarmee rekening gehouden dient te worden. Anderzijds is het wellicht ook een stukje cultuur (in die zin kon ik de oproep van de Minister tot meer ‘lef en ambitie’ wel waarderen).
6. Een ander issue is de ondercapaciteit. Niet alleen in de bouw zelf, maar ook bij projectontwikkelaars en gemeenten. Er is al vaak aangehaald dat in de crisisjaren vele vaklieden zijn ontslagen, er nu grote personele tekorten zijn in de bouw en ook levertijden van materialen oplopen (bijv. heipalen). Echter, ook bij ontwikkelaars zijn er in de crisisjaren vele mensen uitgegaan en is de huidige capaciteit vaak beperkt. Bij veel (kleinere) gemeenten is de kennis van gebieds- en vastgoedontwikkeling vaak weggelekt, beperkt tot enkele personen of zijn deze inmiddels met pensioen. Grote gemeenten worstelen vaak weer met een log apparaat en veel externe inhuur, wat risico’s geeft ten aanzien van kosten, kwaliteit en continuïteit. Zo hebben wij onderzocht dat een grotere gemeente voor de opgave in de komende vier jaar ca. 30% extra formatie nodig heeft in het ruimtelijk-fysieke domein, terwijl nu al ca. 30% extern wordt ingehuurd (vooral ZZP’ers). Daarbij speelt de angst om te investeren in het ambtelijk apparaat vanwege de mogelijkheid dat bij een volgende crisis weer fors moet worden afgeslankt. Investeren in het ambtelijk apparaat is dan ook een dringende oproep voor de komende coalitie- onderhandelingen bij gemeenten.
De conclusie
Kortom, een verrassende oproep van de Minister. Het wordt tijd dat de Rijksoverheid zelf ook eens wat meer ‘lef en ambitie’ toont om de structurele problemen te benoemen en met een volwaardige ‘Agenda Stad’ te komen. Creativiteit is niet zo zeer nodig om weilanden vol te bouwen, maar om binnenstedelijke locaties van de grond te krijgen, zoals enkele wethouders in reactie op de oproep van de Minister al aangaven,9 maar dan graag wel met wat meer aandacht voor de structurele issues.
Dit artikel is geschreven door Hielke Bos MSc, Manager Financial Advisory Services bij Deloitte.